编者按
本文荣获
浙江中小企业法治论坛征文优秀奖
当前破产法领域最热的名词就是“个人债务集中清理”或其语义上的“个人破产”，承载该名词的具体制度就是我国逐渐开展实践的个人债务集中清理制度或个人破产制度，遵循“集体清偿和按比例分配”原则，具体指自然人不能清偿到期债务，明显缺乏清偿能力的状况下，按照既定的法律程序宣告个人破产，将个人名下剩余资产公平清偿给各债权人，同时该破产自然人不需要继续承担清偿债务责任的制度。但个人债务集中清理制度不完全等同于域外的个人破产制度，是中国的法律职业共同体基于现行的制度体系，在衔接已有的执行程序中，衍生出的具有个人破产制度功能，但性质上是执行程序中进行个人债务清理的审理机制。
个人破产制度起源于古罗马，中世纪时期，英国和意大利基于商业需要又进一步发展了个人破产制度。英国于年建立起个人破产制度，当时执政的亨利八世颁布了《针对破产人的法案》，范围仅限于商人，目的在于打击债务人的欺诈逃债行为，明确了“集体清偿和按比例分配的原则”，该原则在各个破产制度中得到广泛应用，也成为了现代破产制度的基本特征。此后，英国不断完善个人破产制度，建立起成体系的破产管理人制度，设立反欺诈和逃废债调查等程序，制度本身也由设立初的“惩罚”目的转变为“同情的救济”。
下文笔者详述建立个人破产制度的背景及价值，分析浙江省个人债务集中清理制度的不同模式，并分析其创新及缺陷，结合已有具体实践案例，提出个人浅见，供大家参考。
一、建立个人破产制度的背景
随着我国社会主义市场经济的深入发展，对完整破产制度的需求也愈发迫切，其中对个人破产制度的需求尤为明显。
（一）顶层设计：改善营商环境的要求
世界银行针对各国营商环境建立评价指标调查体系中，10个一级指标中就包括“破产办理”。一国完善的破产制度对市场主体退出、营商环境改善具有重大影响。就全球视角来看，市场经济相对成熟的国家或地区均已建立起完善的个人破产制度，且个人破产制度的诞生优先于企业破产制度。而我国开展市场经济是在改革开放，引进外资的背景下进行，为与这种由外而内发展经济的模式适应配套，才优先建立企业破产制度。且现行的企业破产法都是伴随改革开放过程中社会主义市场商品经济的不断发展，政府主导破产制度构建用于解决日渐增多企业破产事情。
我国企业成立数量多，每天有2万多家企业成立，申请注销的数量也不小，每天有多家企业被核准注销，其中大部分是自然人企业，如个体工商户和个人独资企业。而进入破产程序的法人企业中，企业股东、法定代表人和高级管理人员等因连带担保造成担保人的无限责任，受经济发展自身的规律波动，自身经营管理不善等内外因素影响，极易导致相关人员负债累累，成为失信被执行人。在这些企业的相关人员中，一些是隐匿资产拒不执行生效判决裁定的“老赖”，但也存在因正常生活、经营而陷入债务困境的个人。企业破产法救得了企业却救不了老板，所以，才有企业破产法只是“半部破产法”的说法。
我国尚未出台个人破产法，个人破产制度的缺失，造成大部分人一生都需背负巨额债务，东躲西藏，生活重压下，一些人放弃生命，一些人选择走上犯罪道路。企业家保护和营商环境优化从何谈起。
（二）中层体系：适应个人生活方式的转变
传统观念秉承的是数千年的“人死债不死”，催讨围堵债务人的道德正义性毋庸置疑。“欠债还钱，天经地义”在中国传统观念中具有坚实的基础。个人破产对债权人来说，意味着债务得不到全额清偿，拒绝是毫无疑问的。
但需要注意的是，如今人们的生活方式发生的转变。十几年前的中国还是一个高储蓄的国家，但现在债务越来越出现在人们眼前，从房贷到车贷，从老年贷到美容贷，再到校园贷，从线下银行贷到线上网络贷款的普及，债务充斥在人们生活的每个空间，负债已经成为人们生活的一部分。整个社会适度举债开展生活和生产经营，已经是普遍现象了。债务蔓延下，失信被执行人（俗称：“老赖”）的出现无可避免。
自改革开放至今已有40多年，我国社会主义市场经济蓬勃发展，各市场主体之间密切的经济往来也伴随着债权债务关系的增多，自然人被起诉至法院，裁决承担清偿责任后，却在执行程序中未实际履行清偿责任，执行不到位，执行案件无法结案的情况愈发突出。当年破产相关法律在立案起草阶段，曾讨论纳入个人破产内容，但当时基于争议较大，还是将该部分内容排除在提交人大讨论的立法草案外，造成现有法律框架内债权人、债务人、法院僵持在执行阶段，持续空耗无法解脱出来。无财产可供执行案件的堆积已表明：即使没有个人破产制度，债务人也很难实现全额清偿债权。与其采取将债务人逼到穷途末路，还不如让其申请个人破产，通过程序保障，得到一定比例的清偿，最大化债权人的利益，避免债务人、债权人陷入双输的局面。对债权人来说，也算不幸中的幸运。
（三）微观视角：破解“执行难”问题
构建个人破产制度的最直接原因是实践中法人相关的执行案件通过企业破产法得到了疏导，自然人执行案件“堰塞湖”现象却日渐加重。
1.执行概括
我国市场经济的繁荣发展，人民经济往来的频繁，适用法律解决纠纷的情况也越来越多，诉讼案件也呈现爆发式增长，造成执行一直都是老大难问题的现状。有的人片面的认为法院判决后，经执行程序未能执行到款项，就认为是执行难，但实际上，执行难主要包括以下几种类型：（1）司法制度及司法系统自身的问题：执行制度性缺陷造成执行案件无法深入推进，工作人员自身不作为，未穷尽所有执行措施等。通过执行制度建设，加强执行工作监督力度，对相应问题进行解决。（2）执行案件办理过程中受到的各种外部因素干扰：政府的维稳压力，社会环境挑剔，群众法制素养欠缺等，该状况不能希冀通过改变部分政府部门职能，或者制度逐步改良来实现，需要的是整个社会的配合和新制度供给，也契合我国当前社会主义市场经济深入发展的需求。
2.无个人财产可供执行案件执行难的原因
从执行结果来看，民诉中侵权责任如生命权、健康权、人身权等纠纷和刑事附带民事诉讼执行案件的赔偿金额较少，当事人自动履行的积极性较高，大多能履行完毕。执行难主要集中在执行金额较大，而被执行人又缺乏履行能力，或刑事附带民事责任被执行人已收监坐牢，欠缺履行能力或认为自己不需要履行民事赔偿责任，加之刑事犯罪人员本身欠缺正常收入来源，大多属于缺乏生活保障的社会底层人员，造成相关案件结果上的执行难。
当前我国还未建立起完整的破产法律体系，最直接的表现就是个人破产制度的缺失。这种缺失造成法院执行案件“堆积”，无财产可供执行的个人案件缺乏退出执行机制，申请执行人实现不了债权，被执行人除面对各种法律惩处外。
个人破产制度与强制执行制度具有千丝万缕的联系，尤其是在我国尚未建立个人破产制度的情况下，执行程序在某种程度上承担了破产替代制度的功能。在我国，执行程序承担破产制度的功能是两个相互联系因素作用的结果。一方面，由于破产制度进入门槛高、当事人使用制度成本高，因此导致对破产制度的需求低。另一方面，国家对执行制度大力投入，使得执行程序进入门槛低、效率相对较高，并且许多协调和组织及制度运行的成本由法院承担而不是由当事人承担。国际上对个人破产法律制度的考察也表明，“也许最直接的解决个人破产问题的制度本质上是执行制度的延伸，尤其是在执行债权和财产权的程序体系中，是执行制度的最后阶段。”[自然人破产处理工作小组起草，殷慧芬、张达译，赵惠妙校，《世界银行自然人破产问题处理报告》，中国政法大学出版社年9月第1版，第10页。]
个人破产法就是为了从制度上解决执行难，帮助债务人获得新生是后续的效果。
3.无个人财产可供执行案件退出机制匮乏
个人执行案件中，无财产可供执行的情况非常普遍，虽然法院执行部门穷尽执行手段，但无法结案的情况比比皆是。年，最高人民法院曾在全国人民代表大会上进行关于解决“执行难”的工作报告中提及：执行案件中存在被执行人无财产可供执行，执行难的难点就集中在被执行人无履行能力，申请执行人承担了履行不能的风险，法院执行部门堆积起执行“堰塞湖”。针对该类型案件有必要建立起退出制度。个人债务集中清理可以制度性的显性化无财产可供执行案件中申请执行人应承担的商业风险，并提供了一个途径给“诚实而不幸”的申请被执行人退出“麻烦沼泽”。
二、个人破产制度的价值分析
个人债务的免除是有条件的，有代价的，个人破产的程序对债务人本身来说是一个痛苦的解决个人债务的过程。个人破产制度，给这些人一个机会：比起人生后期几十年的痛苦生存，还可以选择在免责考察期的时限内解决个人债务问题，在几年的免责考察期经过后，仍有机会甩掉“债务包袱”，重启人生新篇章。
作为法律从业者，笔者认为无财产可供执行案件之所以执行不到位，根源在于商业风险无法通过法律进行彻底排除，而不是部分人认为的法院执行部门不作为。商业风险自商业活动开展以来就一直存在，过往由商业活动参与者自行承担，自认倒霉。现在提供诉讼执行，隐形损失通过裁判文书显性化，申请执行人心理上有了一个“锚定物”，其具备行使法律武器维护自身经济损失的的制度合理性。现在需通过个人破产制度打破现行制度上的桎梏，更好维护营商环境，实现社会主义市场经济的更高水平发展。
（一）商业风险显性化
商业是一个具有复杂要素的社会活动，本身极易受各种政策、市场运行自身规律，商业活动自身构成等多重因素影响，商业风险产生后，通过司法程序最后堆积在执行程序。此现象的根源不在于执行程序运行不到位，而在于执行程序承担了本应由申请执行人承担的商业风险，是申请执行人商业决策审慎性不足，商业活动参与方能力差等商业风险应对不足的结果。个人破产制度的建立，可以在商业活动开始前督促交易各方提高风险意识。司法制度在社会运行过程中有其独特价值，但不意味着司法制度是万能的，也没有义务去承担不应由其承担的执行不能的后果。
（二）树立诚实守信的意识
从古至今，人民从未中断过对诚实守信的追求，其不仅是法律的基本原则，也一直是人们道德上称颂的精神品质。个人破产制度的建立，必将助力个体诚实守信意识的建设。个人破产制度的建设，可以提高失信人员的成本，规范经济的发展，现在信用经济在中国的发展如火如荼，一个在征信有污点的人，在从事商业活动时，受到的限制会越来越多。个人破产制度在全国铺开后，按照法律规定，被执行人有动力自觉申报财产状况，维护自身利益及名誉，对法院的执行工作配合度也会提高，法院执行工作开展及执行案件堆积势必减少了阻碍。
（三）促进个人信用信息公开
“个人破产制度和相关的配套制度彼此关联、相互促进，建立个人破产制度后，能够倒逼其他制度的完善。”[刘静、刘崇理：《建立我国个人破产制度的若干问题研究》，载《人民司法》年第19期。]21世纪以来，互联网的发展已经让个人信用公开取得长足发展，构建个人破产制度，将倒逼个人信用制度的发展，完善个人信用的发布和查询途径。在市场经济发展和世贸的硬性进入标准下，我国社会信用体系逐渐建立，尤以《征信业管理条例》实施效果为最，其明确规定中国人民银行为征信监管部门，征信监管有法可依。
三、浙江个人债务集中清理制度
的主要内容
浙江个人债务集中清理机制具有个人破产制度功能，该试点工作已经开始发挥作用。债权人在个人债务集中清理程序中获得公平清偿，而非执行程序中的“先到先得”，另一方面，“个人债务集中清理机制为债权人提供集中受偿的程序”。[查尔斯·J.泰步著，韩长印、何欢、王之洲译，《美国破产法新论（第3版）（下册）》，中国政法大学出版社年版，第页。]债权人集中受偿偿债财产，管理人集中调查财产并进行处置，在增加破产财产价值的基础上，同时降低追债成本，全面了结债务。笔者根据公开资料查询到的数据显示：到年9月30日，浙江省受理个人债务集中清理案件件，其中台州地区数量最多，为件，温州地区其次，有56件，丽水地区位居第三，有41件，浙江省其他地区受理案件数量较少。办结案件件，其中台州地区80件，温州地区、丽水地区各33件，绍兴地区1件。
可以看出浙江省个人债务集中清理制度主要集中在温州、台州、丽水（主要是遂昌）地区，也分别形成了“温州模式”“台州模式”个人债务集中清理制度及“遂昌模式”的个人债务重整制度。
（一）“温州模式”个人债务集中清理制度的主要内容：
国内最适合开展个人破产制度的地方是温州。“中国破产看浙江，浙江破产看温州”，温州是中国民营经济最活跃的地方，新经济业态层出不穷，该地民间借贷的普遍性、担保的复杂性和连带性，都为后续债务清理的难题埋下了伏笔，这些问题都需要新的配套政策制度支持。
在年7月，温州法院就已开设试点“个人债务集中清理”制度。“中国个人破产第一案”就诞生在温州市辖县平阳县人民法院。但该案被称为“影子破产”，因为其仅仅有个人破产的名，但欠缺实质的个人破产制度支撑。根源在于温州市不是深圳市那样的经济特区，无法像深圳市那样在现行的法律体系内，从立法上制定个人破产制度，深圳市人大常委会具有制定个人破产制度条例的立法权限，可以制定地方性法规。这是国内第一部个人破产制度诞生在深圳的原因。
“温州模式”的个人债务集中清理制度，根植于现行执行程序中有关执行和解及分配等制度和理论，遵循个人破产原则和精神设计程序，形成了一套通过执行程序达到个人破产效果的制度规范。
1、制度特性体现在：
（1）“温州模式”个人债务集中清理制度性质上的执行性是其合法性来源。
其本质是借助现行法律体系中的执行制度进行的。该制度性质上的执行性体现在：
（2）“温州模式”个人债务集中清理制度功能上的破产性是其制度价值体现。
个人债务集中清理制度区别于个别执行程序，破产法色彩浓厚。
（3）“温州模式”个人债务集中清理制度还有别于执行、破产制度。
其特殊性体现在：
2、适用具体对象和原则
温州法院出于避免出现逃废债及制度效力范围等因素考虑，严格把握个人债务集中清理的适用对象和适用原则。
适用对象：具有温州户籍，或在温州缴纳社保满一年，或在温州有实际经营业务的自然人。原因：一方面，个人债务集中清理制度处于试运行阶段，适用对象不宜过宽，否则容易引起逃废债；另一方面，管辖范围仅限于温州辖区，主要是考虑到难以有效协调涉温州市外的债权人及政府机构。
另外，温州法院个人债务集中清理制度适用自愿原则及诚信原则。
（1）自愿原则遵循意思自治主要体现在两方面：
本质上都是对于当事人意思自治的尊重。
（2）诚信原则由个人债务集中清理制度的破产属性而决定，主要体现在以下三方面：
（二）“台州模式”个人债务集中清理制度的主要内容：
台州法院在全国范围内首次建立具有个人破产制度功能的执行程序转个人债务清理程序审理机制，并确立两种债务处理模式：个人债务清理机制和个人债务整理机制。
1、是明确个人债务清理程序适用条件。
明确了申请进行个人债务清理的主体包括财产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力的自然人、有字号的个体工商户、个人独资企业、合伙企业。
2、是以解决执行难为切入点，创设执转个人债务清理衔接程序。
经过强制执行程序，仍无财产或财产不足清偿债务的个人债务人，经审查，其遵守强制执行相关要求，能够如实申报财产的，启动对该债务人进行债务清理或债务整理程序；对于未进入执行程序的债务，符合规定的也可申请债务清理。
3、是执行系统提供查控便利，明确规范管理人债务清理职责。
依法指定管理人，由管理人在执行程序查找财产的基础上，对债务人在一定时期内的财产和债权债务进行全面调查，并根据案件审理需要决定是否实施或解除执行强制措施，包括“限高”“失信名单”和罚款拘留等强制措施，管理人的调查报告将作为法院判断是否予以执行程序终结的依据。
4、是拟定两种债务清理方式，最大限度维护债权人利益。
5、是规定“自由财产”范围，保障债务人基本生存权利。
为保障债务人基本生活，规定了“自由财产”范围，准予债务人保留。
6、是建立债务人宣誓和行为保全制度，对债务人不诚信行为加强民事制裁和刑事追究力度。
裁定终结执行后，由法院作出行为保全令，规定债务人在债务清理结束后的四到六年期间，限制其实施相关行为，期间如债务人有收入所得，在扣除其基本生活费用后，剩余所得部分的60%应用于清偿债权人，40%归债务人。债务人在上述诚信考验期内遵守行为保全令和法律的相关规定，保全令期限届满后，债务人回归正常的生活、工作和社会活动。如有违反保全令，则恢复执行程序。同时加大对逃废债的打击。
（三）“遂昌模式”个人债务集中清理制度的主要内容：
遂昌法院探索出了与“个人破产重整”功能相当的个人破产制度样式。个人债务重整遂昌样式系通过一系列制度设计和引入第三方战略投资者对债务人进行融资，来促使债权人在实现其利益最大化的基础上，自愿接受债务人诚信提出的债务重整方案，从而通过市场的方式（而非法院裁定的方式）打开“互不相让”的债务僵局，既让债权人早日实现债权，又拯救了“诚实而不幸”的债务人，并且在第三方战略投资者的市场运作下，盘活闲置在债务人手中的“僵尸资产”。
“遂昌模式”个人债务重整的具体适用做法基本有八个步骤。
四、个人债务集中清理制度
创新及缺陷
个人债务集中清理制度的建设无先例可循，每一步都是摸着石头过河。浙江司法系统在有限的制度资源里，辗转腾挪，在现有执行制度基础上，参考企业破产原则与程序，法律职业共同体共建立起具有个人破产制度功能的个人债务集中清理制度，殊为不易，体现出浙江人民敢想敢干，勇立潮头的精神。
个人债务集中清理制度的完善是由实践案例一点一滴累计而成，不断完善，不断更新，不断适应新情况，解决新问题。现在也仅仅只是开始，而且还远未到能看见终点的程度。
（一）创新性做法
1、金融债权豁免难题，表决规则设计做文章。
现行制度下，自然人的金融债务难以通过个人债务重整的程序进行豁免，原因之一，就是中国没有个人的破产制度。
在审理一起个人债务集中清理案中，通过创新性的采用双重多数表决规则，变通性表决通过了债务人的个人债务集中清理方案，从而成功突破金融债权豁免难题。双重多数表决规则指债权人需进行两次表决：第一轮，预先就实体表决的规则设置一个“多数决”规则，让全体债权人进行表决。待债权人全体表决通过后，即全体债权人同意个人债务集中清理方案及其他需要债权人表决的事项，需债权人会议的半数以上人数通过，且该债权额占无财产担保债权额三分之二以上通过即可。第二轮，债权人对债务人的个人债务集中清理方案进行表决。如金融机构债权人表决不同意，但按照第一次表决通过的“多数决”规则，债务人的个债清理方案仍然可以通过。如金融机构债权占比过高，表决事项未通过，温州法院会在多次沟通无果后，通过强制裁定通过表决方案，金融机构遵照生效裁定执行。
由于目前金融机构尚未有一套完整的针对自然人债务人破产的债务核销制度，且国家也未有统一的立法规定。银行等金融机构要作出债务豁免的决定还是比较困难。当前还处于需要管理人、法院等相关部门进行协商调整的阶段。而该表决规则的创新体现在：打破了金融机构债权人内部核销政策所产生的限制，该有益尝试有效解决个人债务集中清理案件中常常面临的金融债权豁免难题，促成个人债务集中清理程序参与各方多赢的局面，有很强实践复制意义。
2、引入第三人代偿机制，破解债务人清偿不足难题
浙江模式的个人债务集中清理制度基本确立第三人（债务人亲属或金融机构）代为履行清偿作为债务清理方案的重要方式，在温州、台州、遂昌等地都有具体案例可供证明。
在个人债务集中清理案件的债务清理方案中，约定由第三人代债务人继续清偿债务，或者第三人以现有财产履行。当清理方案因特定事由终结履行时，第三人已向债权人支付款项或以第三人财产履行的部分继续有效，第三人不得要求债权人返还。但个人债务集中清理终结后原执行案件恢复执行的，不得要求第三人继续履行或执行第三人财产，另有约定除外。
3、创设公职管理人
利用现有的公共法律服务资源，探索在个人债务集中清理制度中建立起公职管理人制度。公职管理人是由法院指定，独立于债务人和债权人之外、协助法院进行个债集中清理并具有从事法律职业资格的公职人员。
公职管理人制度是一个全新的概念，没有现成的经验可以借鉴。温州府院联动会议专门就个人债务集中清理工作中公职管理人问题，展开讨论，并对公职管理人制度予以明确。
公职管理人应及时向法院报告工作，并接受债权人的监督。在履职过程中发现债务人财产足以清偿全部债务等应当终结集中清理程序的情形，应及时出具法律意见书申请终结程序。
（二）缺陷及相应建议
1、个人债务集中清理制度欠缺法律支撑，体系限制决定了个人债务集中清理制度想要更好发展，需要立法层面支撑。
在这点上，深圳具有立法资源优势，但截至年3月底，深圳还未能正式受理个人破产案件，以往“敢为天下先”的深圳，在个人破产制度的试点和实践上已落后于浙江地区。我国现行的破产体系并不需要一个“名义上”的个人破产制度，如果个人债务集中清理具备实质上的个人破产制度功能，可以开展符合中国国情的个人破产程序工作，那制度名称是什么就并重要，重要的是一定要适应当前中国的发展情况，在现行法院体系进行改良完善，不需要大修大补也是可以。
2、金融债权豁免难，加强与金融机构的协调合作，开放金融机构金融坏账核销权。
笔者供职的破产团队在办理杭州地区首例个人债务集中清理案件过程中，因债务人从金融机构贷款贷款笔数及金额较大，管理人通过参考适用温州地区的做法，通过两次表决通过了表决事项。金融机构对于无需作出实质性让步的相关方案，例如《议事机制和表决规则》的同意度还是比较高的。但是在需要对《债务人财产分配方案》作出意思表示时，由于存在债权豁免的相关内容，金融机构往往拒绝接受或难以沟通。温州地区的一些个人债务集中清理案件中，债权人涉及金融机构时，表决方案最后是通过法院强裁通过，金融机构尊重法院的裁决。出现这些问题的根源在于金融机构对于个人不良贷款的核销权缺乏制度支撑。“遂昌法院为规避金融机构债务豁免难题，不得不在筛选终本案件时，排除有金融机构的潜在个人债务集中清理案件，仅仅选择债权人均为自然人的债务人。”[李子宸，刘芷安，徐超著，《中国欠发达地区个人破产制度探索及其思考——以浙江省遂昌县为样本》]遂昌法院这种住房某种程度上也是一种无奈选择。
因此，制度构建需要多通过府院联动，多部门协调，争取以顶层立法形式赋予地方金融机构对于个人债务的重整处置权，最终通过法律形式明确金融机构在个人债务的豁免权限。决定制度深度或影响范围，金融系统是一个绕不过去的地方。
3、预防杜绝意图“逃废债”行为，是构建信用调查联动机制，加强信用惩戒威慑力。
由于管理人并非国家公职人员，在调查取证方面存在先天不足，在案件办理过程中会遇到较多权限问题。所以亟须构建一种信用调查的联动机制。因此，可以借鉴“信用村”的模式，来探索和建立一种对基层乡镇静态熟人社会的失信被执行人具有足够威慑力的信用评级体系和联合惩戒机制，通过信用评级体系直观的了解债务人的实际情况，最终高效率在源头区分债务人是否存在企图逃废债务的主观想法。
4、行为考察期实践案例少，个人债务集中清理程序参与各方务必重视行为考察期，不能“虎头蛇尾”。
在笔者供职的破产团队办理杭州地区首例个人债务集中清理案件中，因债权分配率未达到50%以上，且债权人人数较多，管理人设置了5年的行为考察期，并对债务人发出告知书，告知其在考察期内的义务及行为准则，并设置了监督电话专线，请广大债权人共同监督债务人的行为。
但是5年行为考察期的实际执行过程中还是存在不少问题。例如：由于全国尚未就个人破产形成统一的立法体系，通过该债务集中清理程序暂时可以解除浙江省内的执行措施，但是对于省外法院管辖的诉讼案件、执行案件应如何处理。那么对于给债务人预留的生活费用应该如何保留或者发放等。按照相关规定，行为考察期内的债务人应当接受法院、债权人、管理人和所属单位、社会大众的共同监管，管理人额外还需要对债务人在5年内的收入进行监管，要求债务人定期主动申报财产，在财产发生重大变化时应当及时向管理人汇报，可以说管理人在5年的行为考察期内担任债务人事实上的财务“监护人”，通俗点讲，管理人在行为考察期内“又当爹又当妈”。这些工作对管理人来说是一个巨大的行政事务负担。
这些行为考察期内的监督、债务人偿债财产分配等行政性工作，完全可以由指定部门（如深圳的个人破产行政管理公署）接手。这样做既可以获得债权人信任、震慑债务人继续履行义务、管理人后期工作也相对轻松，还可以腾出本就不多的专业人力资源，更高效的化解存量个人破产案件。
5、严格审查债务人是否满足“诚实而不幸”的实质条件，提高申请准入门槛。
自个人破产进入大众视线后，不可否认，存在一批债务人“闻风而动”，但是在这些债务人中有多少确实可以进入该程序得到救赎，又有多少试图浑水摸鱼减轻债务。笔者认为，在判断债务人是否“诚实而不幸”时不仅是管理人的责任，法院也应当进行把关。法院作为审查核实情况的第一道门槛，应初步利用其职权优势清查债务人的资产情况，例如利用法院点对点、总对总系统对债务人的情况进行摸底。在排除债务人不存在初步的不诚信行为后，可予以受理立案。再由管理人在案件办理过程中，对债务人的“诚实”与“不幸”进行论证。为了明确债务人是否“诚实而不幸”，管理人应当充分进行调查，包括但不限于对债务人制作笔录及财产调查，债务人债务形成的原因、不能清偿到期债务或资产不足以清偿所有债务的原因以及初始财产去向，对债务人的直系亲属制作笔录及财产调查，对债务人所属单位进行走访，在债权人申报时也逐一询问债权人是否了解债务人的情况，从而综合判断债务人是否符合个人债务清理的条件。但不得不承认，这些调查工作只能部分的发掘事实，无法还原完整事实，即使如此，管理人还是要在个人破产程序中的每个环节应当做好做扎实基础调查工作。
东方流行的观点是孟老夫子说：人之初，性本善，西方的普遍观点却认为人性本恶，圣经里提及人出生就带着原罪，但性恶的西方早早建立起个人破产制度，相信性善的中国更应给建立个人受益的制度。制度的建立是为了保护人，一切都要以人为中心。正如康德所说：人是目的，不是手段。个人债务集中清理制度无论如何不同于西方现行的个人破产制度。个人破产制度作为“舶来品”如何在中国落地？法律人在思考，全社会在
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